Peran Para Guru dalam Pembaharuan Sekolah

Manajemen berbasis sekolah (SBM) dapat diartikan mengubah cara distrik-sekolah (pemerintahan distrik yang membawahi sekolah-sekolah) dalam menjalankan urusannya dan, melalui perubahan tersebut, akan meningkatlah pendidikan umum. Para penentu kebijakan seringkali mempromosikan sekolah-sekolah dengan manajemen lokasi dengan harapan dapat menarik peran para guru yang sering tidak tersalurkan dan dapat memperluas pengaruh profesional mereka dalam persoalan-persoalan penting seperti masalah kurikulum, penempatan staf, dan pengorganisasian sekolah (Carnegie Forum, 1986; Johnson, 1990).

Contohnya, SBM di Hammond, Indiana, berpegang pada gagasan bahwa “partisipasi guru dalam pengambilan keputusan dapat memberikan informasi yang paling mendekati sumber-sumber permasalahan dan kesempatan-kesempatan mendapat pendidikan di sekolah—sekolah tersebut dan ruang kelas. Logikanya, meningkatnya akses ke informasi ini serta penggunaannya akan meningkatkan kualitas gagasan dan keputusan.” Selain itu, para pembaharu berpendapat bahwa dengan berpartisipasi dalam keputusan-keputusan yang untuk kepentingan sekolah akan menumbuhkan “komitmen terhadap program-program dan kebijakan-kebijakan serta meningkatkan motivasi untuk melaksanakannya” (Smyle dan Tuermer, 1992, hal.6). karena itu, SBM dapat segera mendesentralisasikan pengaturan dan memperbesar profesionalisme guru untuk kepentingan-kepentingan pengajaran yang lebih baik.

Manajemen berbasis sekolah merupakan teori yang menarik dan populer dalam praktekknya. Hampir sepertiga dari 5.747 distrik yang merespon terhadap sebuah survey yang diadakan oleh Asosiasi Pendidikan Nasional (1991, hal.1) melaporkan suatu bentuk pengambilan keputusan site-based (berdasarkan lingkup lokal). Namun, penelitian sebelumnya menunjukkan bahwa SBM sulit untuk dilaksanakan dan efeknya sulit ditelusuri. Dalam tinjauan literatur mereka tahun 1991, Malen, Ogawa dan Kranz menyimpulkan bahwa SBM itu “secara empiris adalah sebuah konsep yang susah diwujudkan” (hal.296) dan bahwa hanya terdapat “sedikit bukti bahwa konsep tersebut dapat mengubah hubungan-hubungan pengaruh, memperbaharui organisasi-organisasi sekolah, atau mengembangkan kualitas-kualitas sekolah yang efektif secara akademis” (hal. 289). Lebih lanjut, mereka menemukan “hanya sedikit bukti bahwa para guru dapat menunjukkan pengaruh” di sekolah-sekolah yang bereksperimen dengan konsep SBM (hal. 306).

Menginterpretasikan Temuan/Bukti

Sebelum tahun 1990, mereka yang mengulas literatur SBM cenderung untuk mengklaim bahwa pembaharuan tersebut merupakan konsep yang gagal, mengingat sedikitnya temuan-temuan positif yang dapat dilaporkan, khususnya dalam persoalan seputar peningkatan kinerja belajar siswa. Bahkan saat ini, meski dengan munculnya temuan-temuan yang lebih mendukung mengenai implementasi SBM di sejumlah distrik, klaim-klaim tentang keberhasilannya masih tetap menimbulkan kekhawatiran.

Pertama, barangkali kontrol aktual terhadap anggaran, program, dan penempatan staf belum ditransferkan ke lingkup manajemen sekolah (school site) dengan satu cara yang substansial (Asosiasi Pendidikan Nasional, 1991; White, 1992) dan bahwa, di banyak daerah, SBM hanya berhenti pada sekedar nama saja. Contoh kasus, penilaian Wehlage, Smith, dan Lipman terhadap New Future Inisiatives (Inisiatif-Inisiatif Baru Masa Depan)-nya Annie E. Casey pada empat daerah perkotaan telah mengarahkan mereka pada kesimpulan bahwa “pada lebih dari satu kota, para guru dan kepala sekolah sejak pertama merasa bahwa himbauan untuk restrukturisasi tidaklah bermakna apa-apa karena kebebasan mereka untuk mengeksplorasi alternatif-alternatif baru sangat dibatasi” (1992, hal. 88).

Kedua, bahkan di daerah-daerah di mana kewenangannya sudah didesentralisasi, sekolah-sekolahnya bisa jadi masih belum memiliki kapasitas organisasional untuk dapat melaksanakan SBM. Malen, Ogawa, dan Kranz (1991, hal. 309) menemukan bahwa “sistem-sistem pendukung jarang melengkapi para dewan dengan sumber-sumber daya yang penting (misalnya waktu, bantuan teknis, sumber-sumber informasi independen, pelatihan berkesinambungan dan berbasis norma, dana-dana untuk menyokong program-program yang sedang berjalan atau dana untuk mengembangkan program-program tambahan).“ Sejalan dengan hal ini, Wehlage, Smith, dan Lipman (1992) menyimpulkan: “Sekadar menyediakan waktu untuk mengadakan pertemuan saja….tidak menjamin bahwa para guru akan tahu bagaimana bekerja bersama dengan suatu cara yang cenderung dapat menghasilkan kurikulum yang lebih menarik dan peningkatan belajar siswa” (hal. 76).

Ketiga, bisa jadi saat ini masih terlalu dini untuk mengharapkan implemetasi total dari konsep tersebut atau perubahan yang positif. Hammond, Indiana, memulai Proses Peningkatan Sekolah (SIP)-nya pada tahun 1986. Ketika kecewa dengan hasil awalnya, para pembaharu di sana mengumumkan penundaan atas upaya tersebut, dan kemudian pada tahun 1990, mereka menggantinya dengan sebuah Proses Restrukturisasi Berbasis Sekolah yang baru (SBRP), yang mengalihkan fokus dari ‘menjalankan apa yang telah dikerjakan dengan lebih baik” ke pe-rekonseptualisasi-an sekolah-sekolah serta peran dan tanggung jawab para guru, pengelola, siswa, dan orang tua” (Smyle dan Tuermer, 1992, hal. 13). Pengalaman Hammond menunjukkan bahwa menemukan satu model yang benar dan membuatnya bisa berperan itu butuh waktu.

Bersamaan dengan hal itu, alternatif-alternatif penjelasan ini menunjukkan bahwa mereka yang bergerak dalam lingkup manajemen sekolah harus memiliki kewenangan yang nyata, pengetahuan yang maju, dukungan yang lebih besar, dan porsi waktu yang lebih besar untuk melakukan pertimbangan-pertimbangan dan eksperimen-experiment yang bertujuan mensukseskan SBM sebagaimana yang dikehendaki. Penjelasan-penjelasan tersebut juga memperlihatkan bahwa masih terlalu dini bagi para peneliti untuk menyimpulkan bahwa SBM adalah suatu kegagalan atau bahwa pihak pembuat kebijakan mengabaikannya.

Namun demikian, masih ada kemungkinan bahwa meskipun SBM telah dilaksanakan seutuhnya, ia tidak mengarah pada perubahan-perubahan yang diharapkan oleh para pembaharu. Dewan-dewan school site (dewan-dewan di lingkup [lokal] manajemen sekolah) dapat membuat keputusan-keputusan baru, mengontrol anggaran mereka, dan mengorganisasi ulang sekolah mereka tanpa meningkatkan pembelajaran siswa. Atau, sekolah-sekolah yang ada bisa jadi sangat berotonomi sehingga sistem yang dihasilkannya terpecah-pecah, tidak efisien, dan berat sebelah. Murphy (1989) memperingatkan soal pencarian kebijakan “desentralisasi radikal.” Jika kebijakan yang seperti ini yang dicari, Murphy memperkirakan bahwa pada beberapa tahun mendatang “sekolah-sekolah yang kuat [akan] berkembang pesat di bawah otonomi yang baru, sekolah-sekolah yang lemah [akan] meredup, sementara beberapa yang lainnya [akan] terkungkung dalam kepentingan gereja,” dan hal ini [akan] menimbulkan “perbedaan-perbedaan dalam sumber daya sekolah, kualitas guru, dan hasil belajar siswa, sementara anak-anak yang kekurangan [akan] diabaikan” (hal. 808).

Meskipun ada kesepakatan umum bahwa SBM memperkenalkan desentralisasi, namun masih belum ada banyak perdebatan tentang pengaturan hubungan yang sesuai antara pemerintahan distrik dan sekolah-sekolah, antara otonomi dan kontrol, dan antara pemenuhan kebutuhan diri sendiri dan kepatuhan dalam suatu sistem desentralisasi (Johnson, 1991).

Dalam bab ini, kami mengetengahkan persoalan tentang keseimbangan ini dengan jalan menganalisa strategi-strategi dari distrik-distrik lokal ketika mereka menjalani desentralisasi. Fokus kami adalah pada peran guru dalam pembaharuan tersebut. Kami berpendapat bahwa pendekatan-pendekatan yang paling menjanjikan adalah pandangan bahwa SBM merupakan hubungan dua arah dari pengaruh timbal balik antara pemerintahan distrik dan sekolah.

Revisi Model untuk Manajemen Berbasis Sekolah

Ironisnya, meski SBM dirancang untuk mendorong mereka, para pengelola sekolah, untuk bertanggung jawab terhadap organisasi mereka sendiri, model yang berlaku untuk mencapai perubahan ini adalah dari-atas-ke-bawah (top-down), di mana para pejabat distrik mendelegasikan kewenangan dan tanggung jawabnya. Pemerintahan-pemerintahan distrik bisa jadi berbeda-beda dalam hal apa yang mereka pilih untuk didelegasikan ke dewan-dewan school site (misalnya dalam pemilihan buku pelajaran atau anggaran personil) atau dalam hal sejauh mana mereka mendelegasikan kewenangan ke pihak sekolah (berupa himbauan atau aturan yang mengikat), tapi transaksinya umum dipahami sebagai gerakan satu arah untuk kewenangan, kesempatan, dan sumber-sumber daya dari kantor pusat ke sekolah-sekolah.

Bab dua dari seri ini menjelaskan tentang model Lawler, yaitu pengelolaan dengan keterlibatan tinggi di sektor swasta. Menurut model ini, informasi, penghargaan, pengetahuan dan wewenang yang biasanya dikonsentrasikan pada pimpinan atas organisasi, dialihkan ke level-level terendahnya. Delegasi secara luas dari keempat sumber daya ini dimaksudkan untuk menumbuhkan partisipasi aktif di seluruh level organisasi.

Pemikiran ini mengikuti pandangan mereka yang menganjurkan manajemen berbasis sekolah. Karena kebanyakan orang berpikir bahwa SBM mendesentralisasi hanya pada wewenang, maka tiga faktor tambahannya yang diidentifikasikan oleh Lawler memberi kesempatan pada kami untuk meninjau pembaharuan secara lebih kompleks, realistis, dan bermanfaat.

Meski begitu, ada dua asumsi yang menyertai model ini yang dapat membatasi kemungkinan penerapannya di sekolah-sekolah. Pertama, penerapan model keterlibatan-tinggi terhadap pendidikan diawali dengan asumsi bahwa langkah pengaturan yang menjadi perhatian utama adalah distrik-sekolah bukan sekolah itu sendiri. Banyak dari mereka yang terlibat dalam pembaharuan sekolah meyakini bahwa lingkup manajemen sekolah merupakan organisasi dengan prioritas utama dan bahwa distrik-sekolah menjadi prioritas yang kedua, yang berfungsi sebasgai satu pendukung bagi upaya-upaya school-site. Dan memang, beberapa pembaharu memfokuskan upayanya khusus pada sekolah-sekolah (Sizer, 1992), dan seolah-olah mengabaikan distrik sebagai sebuah organisasi yang memiliki target-targetnya sendiri.

Kedua, model ini mengasumsikan bahwa kantor pusat merupakan sumber dari segala informasi, wewenang, pengetahuan dan penghargaan, dan bahwa dewan-dewan school-site beserta staf-stafnya berhutang budi pada para pejabat distrik untuk segala sesuatu yang mereka punyai dan lakukan. Pada kenyataannya, banyak sumber-sumber daya distrik-sekolah sudah akan ditemukan di sekolah-sekolah.

Meski Mohrman mengatakan bahwa para partisipan yang ada di level bawah dari sebuah organisasi dapat mempengaruhi kebijakan-kebijakannya dan praktek-prakteknya, tentang bagaimana pengaruh tersebut timbul masih tidak jelas. Literatur empiris mengenai peran-peran guru dalam SBM masih agak terbatas, namun studi-studi kasus yang baru-baru ini menunjukkan bahwa sebuah pendekatan baru untuk keterlibatan pegawai sedang berkembang, dan pendekatan ini berbeda dalam beberapa hal dengan pendekatan yang diberikan oleh model dari-atas-ke-bawah. Pertama, sekolah-sekolah yang ada tidak dianggap sekedar sebagai komponen-komponen dari organisasi yang lebih besar, tapi juga sebagai organisasi-organisasi untuk level mereka sendiri. Sementara organisasi distrik dipahami bertujuan untuk memberikan pengaruh resmi terhadap kerja mereka, sekolah tidak dipandang memiliki posisi demi kepentingan distrik.

Kedua, orang-orang yang terlibat di sekolah-sekolah memiliki sumber wewenang, pengetahuan, penghargaan dan informasi mereka sendiri, terlepas dari yang dilimpahkan oleh kantor pusat. Distrik dapat mendelegasikan wewenang formalnya kepada manajemen-manajemen sekolah untuk memilih suatu kurikulum, namun para guru telah memegang wewenang untuk menentukan nasib kurikulum tersebut di kelas-kelas mereka (Cuban, 1990). Distrik dapat menyediakan informasi tentang tujuan-tujuan terkait dengan sistem atau hasil-hasil ujian kepada sekolah-sekolah, namun sekolah-sekolah itu sendiri juga sudah memiliki informasi yang didapat dari perencanaan berbasis sekolah dan penilaian-penilaian portfolio dari hasil kerja siswa. Distrik dapat menawarkan pengetahuan dalam bentuk workshop-workshop pendukung kerja, namun para guru memiliki pengetahuan mereka sendiri berdasarkan keahlian-keahlian mengajar yang dapat dipakai sebagai masukan bagi sistem. Terakhir, distrik juga dapat menyelenggarakan penghargaan-penghargaan ekstrinsik dalam hal gaji dan kenaikan jabatan, tapi sekolah-sekolah merupakan tempat di mana para guru mencari lebih banyak penghargaan intrinsik dari nilai keberhasilan kerja mereka dengan siswa-siswa dan kolega-kolega mereka (Johnson, 1990).

Ketiga, terdapat temuan di distrik-distrik yang telah mulai serius memakai SBM bahwa hubungan yang tumbuh antara sekolah-sekolah dan kantor pusat merupakan hubungan yang dinamis dan saling mempengaruhi, yang berati bahwa praktek dari satu pihak bergantung pada praktek dari pihak yang satunya. Penyesuaian dan penselarasan berlangsung secara terus-menerus sama seperti adaptasi timbal-balik yang dikatakan oleh para analis yang menjelaskan gambaran proses pelaksanaan kebijakan pada tahun 1970an (Elmore dan McLaughlin, 1988).

Dengan demikian, sebuah model kompleks untuk SBM akan: menggambarkan baik sekolah maupun distrik sebagai dua organisasi yang terpisah meski saling berkaitan; memperlihatkan sebuah pertukaran dua-arah dari pengetahuan, wewenang, informasi dan penghargaan; dan memprediksikan bahwa akan ada pengaruh timbal balik yang terus menerus antara distrik dan sekolah.

Ketika keempat faktor tersebut bekerja sama menjadi sebuah Model Pengaruh Timbal-Balik Dua-Arah (lihat Gambar 5.1), akan menjadi jelas bahwa interaksi-interaksi potensial antara sekolah-sekolah dan distrik memang kompleks. Di bagian-bagian pembahasan berikutnya, kami mendeskripsikan dan menjelaskan strategi-strategi untuk mendesentralisasikan masing-masing dari keempat faktor dalam konteks model dua-arah.

Stratetegi-Strategi untuk Desentralisasi Wewenang

Sejauh ini pembahasan yang paling panjang lebar dalam literatur tentang SBM berkisar pada wewenang dan apakah mereka yang terlibat dalam operasional sekolah-sekolah, khususnya guru, memilikinya atau bagaimana mereka memilikinya. Sejumlah kecil distrik lokal melimpahkan wewenang formal maupun sarana-saran penganggaran untuk menghasilkan perubahan dalam pengaturan, penempatan staf, dan program sekolah. Sementara yang distrik-distrik lainnya hanya mempercayakan wewenang yang tak begitu besar untuk memikirkan perubahan serta dana yang tidak mencukupi kepada para dewan school-site untuk menjalankan rencana-rencana mereka. Contoh-contoh berikut ini difokuskan pada distrik-distrik yang melimpahkan baik wewenang/kuasa maupun keleluasaan finansial kepada sekolah-sekolah.

Rencana daerah kabupaten Miami-Dade untuk manajemen berbasis sekolah dan pengambilan keputusan bersama menghasilkan pengalokasian dana ke sejumlah lebih dari 160 sekolah. “Keleluasan pembiayaan adalah yang terpenting; sejumlah 1 juta US dollar per sekolah telah dialokasikan. Manajemen site-based dari hampir seluruh rekening gaji telah memberikan sekolah-sekolah fleksibilitas untuk menambah maupun menghapuskan posisi yang mencakup guru, pengelola, asisten kelas, dan asisten-asisten kemasyarakatan, sesuai dengan kebutuhan-kebutuhan sekolah yang telah ditentukan” (Phillips, Kerchner, King, and Koppich, 1992, hal. 21). Sekolah-sekolah tersebut dapat menyampaikan petisi ke tingkatan komite-komite distrik yang terdiri dari para guru dan pengelola sekolah untuk pelepasan hak terhadap kontrak-kontrak tenaga kerja, aturan-aturan dewan sekolah, atau tata tertib-tata tertib pemerintah.

Sama halnya dengan kasus di atas, Cresswell (1993) meneliti pembaharuan di Greece, New York, dan menemukan “satu gerakan yang cukup pesat ke arah manajemen site-based dan peningkatan peran-peran dalam pengambilan keputusan bagi para guru dan staf-staf lainnya dalam hal anggaran maupun keputusan-keputusan operasional di wilayah internal sekolah mereka.” Ia menyebutkan sebuah “contoh dramatis” bahwa wewenang yang ada telah didesentralisasikan saat distrik melimpahkan “seluruh perencanaan dan penempatan staf untuk sebuah gedung baru” kepada sebuah komite yang terdiri dari para guru dan orang tua (hal. 2).

Kerchner (1992) juga mendokumentasikan kesempatan-kesempatan bagi para partisipan di 131 school site di Louisville, Kentucky, untuk menjalankan wewenang besar dalam program manajemen partisipatif. Bahasa yang dimasukkan dalam kontrak guru memberikan kesempatan berpartisipasi dalam program tersebut ketika dua pertiga dari pegawai di lingkup manajemen sekolah telah menyetujuinya. Dalam merancang perubahan-perubahan bagi sekolah mereka, para dewan dapat meminta pelepasan hak dari ketentuan-ketentuan kontrak kecuali dalam persoalan-persoalan seperti disiplin dan penilaian pegawai, data-data pegawai, transfer-transfer, pemberhentian sementara atau penarikan kembali, keluhan-keluhan, atau kompensasi-kompensasi (hal.7). Secara khusus, hanya 12 pembebasan tuntutan yang telah divoting oleh para pengajar sekolah, dan kebanyakan merekadari sekolah-sekolah menengah di mana pengajar memilih untuk menambah satu periode untuk hari masuk sekolah (hal. 12). Meski distrik tidak melarang sekolah untuk berurusan dengan topik tertentu, wewenang yang dijalankan oleh para dewan cenderung lebih terbatas dibanding di Miami-Dade. Kerchner mengamati bahwa meskipun ada sejumlah kecil tata tertib yang mengatur apa yang dapat dilakukan sekolah, terdapat “batasan-batasan implisit” yang berlaku di lingkungan sekolah sendiri. Sebagai contoh, Kerchner menemukan bahwa para guru yang melaksanakan “pekerjaan membagi-bagi sumber daya terbatas dengan sangat giat…..pada awalnya tidak menyukai keputusan-keputusan yang memihak satu guru di antara guru-guru yang ada.” Selain itu, “baik guru maupun pengelola sekolah ingin mempercayakan penilaian pegawai dan keputusan-keputusan penugasan pada tangan kepala sekolah, meskipun beberapa responden memandang bahwa ketidaknyamanan yang terjadi hanya sementara” (hal.18).

Hill dan Bonan melaporkan bahwa di tahun 1990 sampai 1991, kantor pusat di Columbus, Ohio, akan “mengalokasikan seluruh dana daerah yang melebihi standar-standar minimum pemerintahan kepada enam komunitas sekolah dengan menggunakan sebuah formula pendanaan yang sensitif terhadap kebutuhan-kebutuhan dan tuntutan-tuntutan lokal yang berbeda-beda. Sumber daya-sumber daya ini mewakili pembiayaan umum yang akan digunakan oleh semua sekolah di masayrakat untuk mendanai kegiatan-kegiatan pembaharuan mereka.” Para pemimpin dari komunitas sekolah-sekolah kemudian akan mengalokasikan dana-dana tersebut “berdasarkan (1) kegiatan-kegiatan dan program-program yang diajukan oleh sekolah-sekolah untuk kepentingan pembaharuan mereka dan (2) kebutuhan-kebutuhan sekolah-sekolah lain dalam komunitas tersebut.” Sejalan dengan ini, pemerintahan distrik akan mengalokasikan sumber daya-sumber daya untuk layanan-layanan bagi siswa kepada tiap-tiap komunitas sekolah. Dengan demikian sebuah sekolah “menegosiasikan sumber daya dengan sekolah-sekolah lain dalam komunitas sekolah-sekolah di situ; contohnya, mereka bisa mempertukarkan seorang perawat sekolah dengan seorang konselor, atau seorang ahli matematika dengan seorang guru membaca” (1991, hal. 78).

Melalui penerapan manajemen school-site di Edmonton, Alberta, sekolah-sekolah di sana telah mendapat keleluasaan atas lebih dari 75 persen anggaran operasional pemerintahan distrik dan kendali atas “operasional keseharian sekolah yang meliputi penganggaran, layanan-layanan kantor pusat, dan personalia” (Hill dan Bonan, 1991, hal. 81). Mereka memutuskan kapan memperkerjakan guru-guru pengganti dan kemudian melakukannya sendiri. Selain itu, lima belas sekolah yang berpartisipasi dalam sebuah proyek percontohan dapat membayar untuk memperoleh layanan-layanan dari kantor pusat atau membelinya dari penyedia-penyedia layanan swasta.

“Sejumlah besar dari anggaran operasional pemerintahan daerah” juga ditransfer ke sekolah-sekolah di distrik Prince William, Virginia, namun yang memperoleh wewenang untuk mengatur pola penempatan staf, perekrutan pegawai, pembelian suplai, penentuan struktur organisasi sekolah dan pelaksanaan inovasi-inovasi pendidikan adalah kepala sekolah, bukan sebuah dewan lokal. Kantor distrik menspesifikasikan bahwa para pengelola sekolah, guru, orang tua dan siswa harus dilibatkan dalam tiap-tiap upaya-upaya penentuan keputusan bersama dan bahwa seluruh anggota kecuali para pengelola harus dipilih oleh rekan sejawat mereka. Tanggung jawab utama sekolah adalah merancang sebuah rencana sekolah tahunan yang harus mendukung tujuan-tujuan baik di level distrik maupun level manajemen sekolah. Dengan demikian pemerintahan distrik memberikan pelepasan hak berdasarkan rencana-rencana tersebut (Hill dan Bonan, 1991, hal. 90-91).

Kontrak guru-guru di Rochester, New York menghimbau seluruh sekolah untuk berpartisipasi dalam perencanaan berbasis sekolah (Koppich, 1992). Para guru memegang posisi mayoritas dalam tim perencanaan berbasis sekolah yang dikepalai oleh kepala sekolah dan terdiri dari para pengelola, orang tua dan siswa di sekolah-sekolah menengah atas. Koppich menjelaskan bahwa “masing-masing tim sekolah berdiskusi dengan pemerintah distrik untuk menentukan target-target bagi kinerja belajar siswa dan untuk memperoleh sumber daya-sumber daya yang diperlukan untuk memenuhi target-target sekolah.” Meskipun tim-tim perencanaan berbasis sekolah dapat menentukan “segala sesuatu yang secara langsung maupun tidak langsung berkaitan dengan pengajaran dan kinerja belajar siswa” (hal. 24) serta dapat meminta pembebasan tuntutan dari aturan-aturan dan ketentuan-ketentuan yang menghambat, wewenang pendanaannya masih belum mulai diberlakukan.

Di Chicago, para dewan sekolah lokal (LSC) yang terdiri dari enam orang tua, dua anggota masayrakat, dua guru dan kepala sekolah menjalankan tanggung jawab-tanggung jawab besar untuk anggaran, penempatan staf, dan …………(Moore, 1990). Mereka menugaskan kepala sekolah-kepala sekolah mereka dan mengembangkan rencana-rencana peningkatan sekolah yang tidak melanggar tujuan-tujuan pembaharuan pendidikan dalam level sistem. Tak seperti rata-rata rencana SBM lainnya di Amerika Serikat, para guru menempati posisi minoritas dalam keputusan di LSC-LSC. Mereka yang mempersiapkan rancangan perundangan secara cermat tidak memberikan kuasa yang lebih besar untuk para guru dan kepala sekolah. Moore menjelaskan: “Strategi-strategi manajemen berbasis sekolah yang mengalihkan penentuan keputusan pada guru dan kepala sekolah cenderung tidak mengarah pada perbaikan-perbaikan penting dalam kualitas layanan-layanan bagi para siswa yang menghadapi resiko tertentu dan dalam kinerja mereka. Dalam situasi seperti ini, kebanyakan sekolah cenderung membuat perbaikan-perbaikan yang sangat sederhana dalam kualitas layanan karena jangkauan perubahan dibatasi oleh kerangka-kerangka acuan yang membentuk keyakinan-keyakinan tentang apa yang mungkin dilakukan, rutinitas-rutinitas organisasional yang ada, dan persetujuan politis” (1990, hal. 193). Disamping partisipasi dua suara mereka di LSC-LSC, para guru Chicago juga memberi saran kepala sekolah dan dewan melaluikomite-komite penasehat pegawai profesi.

Di masing-masing distrik tersebut di atas, terdapat peralihan-peralihan substansial kewenangan dari kantor pusat ke lingkup manajemen sekolah. Namun demikian, terdapat pula perbedaan-perbedaan penting di antara strategi-strategi yang digunakan, batasan-batasan mengenai sejauh mana sekolah-sekolah tersebut terikat oleh ketentuan-ketentuan pemerintahan distrik, jangkauan wewenang pengambilan keputusan untuk sekolah, jangkauan kewenangan penganggaran yang boleh dilakukan, dan jumlah sekolah yang berpartisipasi.

Hill dan Bonan, dalam mencermati perbedaan-perbedaan tersebut, menilai bahwa: “Banyak permasalahan utama yang masih belum terpecahkan, yaitu: haruskah sekolah-sekolah dengan manajemen lokal mengontrol anggaran mereka sendiri dan bebas untuk memilih staf-staf baru yang sesuai dengan program akademis sekolah beserta iklim sosialnya? Bolehkan sebuah sekolah bermanajemen site menyusun kurikulumnya sendiri, atau haruskah ia dipandu dan diarahkan oleh tujuan-tujuan dan prinsip-prinsip pengajaran yang ditetapkan di lain tempat? Bolehkah sebuah komunitas sekolah termasuk para staf dan orang tua, menentukan landasan-landasan bagi penilaian kinerja, atau haruskah ia tetap dinilai oleh pihak-pihak berwenang di pusat berdasarkan ukuran-ukuran kinerja standar?” (1991, hal 6-7).

Ada juga perbedaan-perbedaan penting dalam wewenang relatif untuk kepala sekolah, orang tua, dan guru di antara dewan-dewan yang ada. Sebagian ebsar distrik yang menerapkan SBM melalui persetujuan kolektif menerima guru-guru dengan perwakilan mayoritas. Sebaliknya, perundang-undangan pembaharuan di Chicago mempercayakan posisi terbanyak untuk para orang tua dan anggota masyarakat, sementara Distrik Prince William, di mana SBM diperkenalkan dan dikembangkan oleh pengawas, para kepala sekolahnya menjadi penentu keputusan.

Di lain kasus, pada tahun 1992 White meneliti permasalahan perwakilan guru di tiga distrik kecil (Kalispell, Montana; Poway, California; dan Winona, Minnesota) yang mempunyai pengalaman sedikitnya 5 tahun dalam pembuatan keputusan dengan sistem desentralisasi. Sembilan puluh persen dari guru yang diwawancarai megnatakan bahwa staf memiliki “banyak keterlibatan dalam keputusan-keputusan yang menyangkut anggaran sekolah” dan sebanyak 92 persen berkata bahwa para guru memiliki “banyak keterlibatan dalam keputusan-keputusan menyangkut kurikulum sekolah” (hal. 71-72). White menyimpulkan bahwa “perkembaangan kurikulum berbasis sekolah memberi kesempatan pada guru untuk mengusulkan mata pelajaran baru, mengubah rancangan kartu-kartu laporan, membuat perubahan-perubahan penjadwalan, memilih workshop-workshop yang terkait dengan pekerjaan, dan berpartisipasi dalam pemilihan buku pelajaran” (hal. 73). Para guru memegang posisi mayoritas di dewan-dewan school-site dalam maupun komite-komite anggaran, kurikulum, dan perekrutan distrik dan school-site. White (1992) menyimpulkan bahwa rencana-rencana desentralisasi yang “menekankan keterlibatan guru dibanding keterlibatan masyarakat dapat memiliki kapasitas lebih besar untuk memungkinkan para guru meningkatkan masukan dan pengaruhnya” (hal. 80).

Respon-respon guru terhadap peran minoritasnya di LSC-LSC di Chicago lebih beragam. Sebuah survey pendahuluan yang disponsori oleh Konsorsium Penelitian Sekolah Chicago (1991) setelah satu tahun pembaharuan menemukan bahwa “sekitar 60 persen guru setuju bahwa sekolah mereka vbertambah baik dan bahwa mereka lebih optimis terhadap perbaikan sejak pembaharuan dimulai. Lebih dari separuhnya mengatakan bahwa mereka merasa situasi kerja mereka lebih baik…. Meskipun bisa saja dikatakan bahwa guru-guru ‘secara umum’ pro-pembaharuan, bisa juga kita berasumsi bahwa di banyak komunitas sekolah, kerja sama di antara para guru seputar pembaharuan belum lagi berkembang. Sebelum pembaharuan sekolah, banyak pihak yang khawatir bahwa perubahan radikal dalam pengaturan sekolah akan menimbulkan akibat-akibat negatif. Sebagian besar akibat-akibat tersebut tidak terjadi” (hal. 3). Selain itu, “sejumlah besar guru di Chicago (lebih dari 75 persen)” yang disurvey mengatakan bahwa komite-komite penasehat pegawai profesi mewakili pandangan mereka, sementara lebih dari 60 persen berkata bahwa komite-komite ini telah “meningkatkan keterlibatan mereka dalam keputusan-keputusan menyangkut kebijakan” (hal. 5).

Karena itu terdapat berbagai pendekatan untuk desentralisasi wewenang dalam distrik-distrik sekolah. Beberapa di antaranya meningkatkan akses guru ke peran pengambilan keputusan; sementara yang lainnya mentransfer kewenangan dari pengelola-pengelola kantor pusat ke para pengelola school-site.

Telah ada sedikit perhatian untuk peran kepala sekolah dalam SBM, meskipun tampaknya jelas bahwa kepala sekolah dapat menempati peran utama dalam mensukseskan ataupun menggagalkan pembaharuan, mendorong guru untuk mengambil inisiatif atau memadamkan antusiasme mereka-mereka yang mencoba mendahului. Meski seringkali penelitian-penelitian menggaris bawahi pentingnya kepala sekolah dalam perubahan sekolah (Fullan, 1991; Fullan dan Hergreaves, 1991; Levin, 1991), program-program lokal untuk mendesentralisasi sistem persekolahan sering dikatakan sebagai upaya-upaya untuk memprofesionalkan pengajaran dan disukseskan oleh serikat-serikat guru. Sebaliknya, rencana-rencana SBM yang mendelegasikan wewenang kepada sekolah dan menempatkannya di tangan kepala sekolah cenderung tidak memberikan kuasa kepada guru.

Murphy, Evertson, dan Radnofsky (1991) menginterview 14 guru dengan peran yang berbeda-beda. Dari sini tiketahui ternyata mereka tidak memiliki pendapat yang sama tentang apakah dalam pelaksanaan pembaharuan sekolah para kepala sekolah perlu dihapuskan atau diberi kewenangan yang lebih besar. Penjelasan Elmore (1991b) tentang Distrik 4 di New York City menunjukkan bahwa para kepala sekolah di sana telah digantikan oleh direktur-direktur program pengajaran. Sebaliknya, Louis dan Smith (1991) menemukan kenyataan adanya peran sentral para kepala sekolah dalam menentukan visi dan nilai-nilai mengenai sekolah-sekolah yang efektif. Kepala sekolah-kepala sekolah di Louisville diharapkan dapat membuat SBM berjalan lancar. Kerchner (1992) menjelaskan, “Kegagalan di pihak pengelola untuk dapat memahami arah gerak distrik-sekolah membahayakan kedudukannya” (hal. 17). Kepala sekolah diharapkan memainkan satu peran baru: “Kepala sekolah diharapkan mengembangkan namun tidak mengumumkan visi dan misi sekolahnya, dan mereka juga diharapkan oleh staf mereka untuk memimpin pelaksanaan misi tersebut” (hal. 18). Namun secara khusus wewenang kepala sekolah dibatasi: “Terdapat ketidak-seimbangan tentang siapa yang akan memberikan suara untuk pembaharuan: pemerintahan distrik dan serikat-serikat guru telah secara resmi menggunakan manajemen partisipatif sebagai kebijakan, sementara guru di masing-masing gedung mewakili suara mereka sendiri untuk mendapatkan posisi—namun masing-masing kepala sekolah tidak diberi hak suara” (hal. 29).

Di sisi lain, para kepala sekolah berjuang untuk menentukan peran-peran baru mereka di bawah penerapan SBM di Bellevue, Washington di mana dokumen-dokumen lokal menyebut mereka (dengan makna kurang jelas) sebagai “pemeran utama dan rekan kerja yang sejajar dalam pengambilan keputusan” (Malen, 1992, hal. 39). Di Chicago, taruhannya tinggi karena para kepala sekolah diperkerjakan dan diberhentikan oleh dewan-dewan sekolah lokal, dan salah satu hal yang menjadi kewajiban utama mereka adalah membuat SBM dapat diterapkan. Para penentu kebijakan di Pittsburgh telah berupaya menangani ambiguitas peran kepala sekolah dengan memperkenalkan sebuah skala “level keterlibatan”, yang mengklasifikasikan tujuh peran yang berbeda bagi guru untuk diperhitungkan dalam pengambilan keputusan (Kerchner, 1992, hal. 19).

Kepala sekolah-kepala sekolah di beberapa distrik telah secara aktif memberikan tantangan terhadap hak guru untuk menerima tanggung jawab-tanggung jawab baru. Para kepala sekolah di Cincinnati menolak pengambilan keputusan bersama di school site. King menjelaskan: “Mereka sama-sama memikirkan tentang apa yang telah didapatkan oleh guru dan apa yang dirasakan sebagai kerugian bagi mereka” (1993, hal 22-23). Serikat pengelola sekolah di Rochester “secara vokal mempersalahkan” upaya-upaya pembaharuan pemerintahan distrik; mereka mengeluh bahwa serikat tidak pernah berpartisipasi dalam merancang perubahan (Koppich, 1992, hal. 29-30). Meski demikian baru-baru ini 85 persen dari kepala sekolah di Chicago melaporkan bahwa, dengan pembaharuan sekolah, mereka memiliki hubungan-hubungan kerja sama dengan komite-komite penasehat pegawai profesi mereka yang beranggotakan para guru (Konsorsium Penelitian Sekolah chicago, 1992).

Terlepas dari apakah guru memperoleh wewenang baru atau tidak dari kantor pusat atau dari kepala sekolah mereka, penjelasan-penjelasan tentang upaya-upaya restrukturisasi school-site (manajemen dengan lingkup sekolah) menunjukkan bahwa mereka telah memegang dan menjalankan wewenang mereka sendiri, wewenang yang belum dilimpahkan oleh kantor pusat, wewenang yang belum perlu dihimbaukan kepala sekolah kepada mereka untuk dijalankan, wewenang yang kadang-kadang tidak disadari sudah mereka miliki. Shedd dan Bacharach (1991) secara persuasif berpendapat bahwa para guru sudah terlibat dalam manajemen sekolah mereka melalui tanggung jawab-tanggung jawab keguruan mereka (hal. 33). Lichtenstein, McLaughlin, dan Knudsen (1991) mewawancarai guru-guru di Los Angeles dan San Fransisco di Urban Math Collaborative dan mendapat temuan bahwa mereka memperoleh kuasa/wewenang dari “pengetahuan yang secara profesi relevan,” meskipun banyak di antara mereka bekerja di sekolah-sekolah dengan manajemen tradisional. Ketiga pengarang di atas berpendapat bahwa “pembaharuan-pembaharuan bersistem desentralisasi saat ini salah menyikapi semangat yang mendasar dari pemberian kuasa ketika mereka mempercayakan wewenangan pada guru, mereka bisa jadi tidak mencari atau menentukan pemberian wewenang dalam artian birokratis yang sempit” (hal. 19).

Serupa dengan itu, Davis dan Sanders (1992) mendokumentasikan temuan yang menunjukkan bahwa para guru yang terlibat dalam pengambilan keputusan site-based (berdasarkan lingkup lokal) di 16 sekolah di daerah Denver berkonsentrasi pada tujuan-tujuan yang berbeda dengan tujuan yang disampaikan oleh para pejabat proyek. Mereka menemukan bahwa: “para guru berkonsentrasi pada proses pembelajaran siswa sampai ke pengumuman hasil-hasil akhir yang dapat diukur; bahwa guru-guru tersebut berhasil membawa perubahan-perubahan signifikan dalam pengajaran serta pengorganisasian sekolah dan ruang kelas; dan bahwa perubahan-perubahan yang dilaksanakan tidak banyak memiliki hubungan langsung yang logis dan empiris dengan tipe-tipe tujuan yang diketengahkan pada tingkatan kebijakan pemerintahan daerah dan nasional” (hal. 7-8).

Studi yang dilakukan oleh Boles tahun 1991 mengenai sebuah proyek restrukturisasi di Brookline, Massachusetts menggambarkan wewenang guru dalam memberikan pengaruh terkait dengan tanggung jawab bersama dan membuat perubahan-perubahan berjangkauan jauh ke depan dalam pekerjaan mereka yang hebatnya tanpa banyak dukungan dari sistem yang ada. Sebaliknya, studi yang dilakukan Potter tahun 1990 menunjukkan bahwa keputusan staf pengajar sekolah menengah ke atas untuk tidak terlibat dalam Koalisi Sekolah-sekolah Dasar memperlihatkan kuasa para guru untuk menolak kesempatan-kesempatan untuk berpartisipasi dalam pembaharuan sekolah yang telah diajukan oleh para pejabat sekolah.

Karena itu, meskipun wewenang baru tertentu didelegasikan dalam penerapan SBM, guru-guru sudah memiliki kuasa untuk menentukan apakah mereka akan melaksanakan program yang baru atau tidak, apakah mereka akan menyediakan waktu untuk forum-forum baru pengaturan atau tidak, apakah akan menerima peran-peran kepemimpinan atau tidak, dan apakah akan menghadapi rekan-rekan sekerja mereka dengan harapan-harapan baru atau tidak. SBM yang berhasil tidak hanya bergantung pada otoritas desentralisasi pemerintahan distrik kepada sekolah-sekolah dan kepala sekolah yang berbagi wewenang dengan guru-gurunya, namun juga pada guru-guru yang menjalankan pengaruhnya di lingkup-lingkup manajemen sekolah dan, melalui upaya-upaya itu, membuat SBM dapat berjalan baik di distrik terkait.

Strategi-strategi untuk Mendesentralisasikan Pengetahuan

Ada dua macam pengetahuan yang sekarang penting bagi guru-guru yang menerapkan SBM. Pertama, pengetahuan yang tumbuh dari tanggung jawab-tanggung jawab baru para partisipan di school site, meliputi pengetahuan-pengetahuan yang berkenaan dengan bagaimana mengatur rapat-rapat/ pertemuan-pertemuan, bagaimana mencapai konsensus, atau bagaimana mengembangkan anggaran. Kedua, pengetahuan yang menginformasikan perubahan-perubahan di sekolah-sekolah yang berkaitan dengan pengajaran dan program, meliputi pengetahuan tentang mengajar, belajar, dan kurikulum. Ketika distrik-distrik sekolah telah memberikan perhatian pada kebutuhan akan pengetahuan baru dalam sistem SBM, pada intinya hal tersebut dilakukan dengan memberikan jenis pelatihan pertama pada dewan-dewan school site. Di sejumlah kecil distrik yang telah serius memperhatikan kebutuhan atas pengembangan pengetahuan guru dalam hal pengajaran, upaya-upaya tersebut tampak bukan cenderung bersifat dari-atas-ke-bawah dan cenderung memanfaatkan pengetahuan yang telah dimiliki oleh para guru dan kepala sekolah.

Terdapat uraian-uraian yang sering muncul dalam literatur mengenai kesulitan-kesulitan dalam membuat dewan-dewan school-site efektif. Chapman (1990, hal. 240) melaporkan bahwa SBM di Victoria, Australia berjalan tertatih-tatih karena dewan-dewan sekolah di sana butuh dari sekedar wewenang: “Meskipun upaya pelimpahan wewenang telah mencapai sebagian dari tujuannya, yaitu berbagi peran pengambilan keputusan secara lebih luas, namun tampak bahwa implementasi rencananya terhambat oleh ketidak pedulian atas kebutuhan terhadap pelatihan ulang dan kegiatan-kegiatan pendukung kinerja. Padahal pelatihan dan kegiatan pendukung kinerja tersebut perlu dirancang untuk membantu perkembangan pembelajaran yang terkait dengan sikap-sikap dan peran-peran baru yang penting untuk pengambilan keputusan dan manajemen cara baru yang telah dipercayakan.” Sama dengan ini, White menemukan bahwa kebutuhan terhadap pelatihan merupakan satu dari tiga keterbatasan utama bagi partisipasi guru dalam pengambilan keputusan. Para guru yang telah terlibat dalam keputusan-keputusan berbasis sekolah untuk urusan anggaran mengatakan bahwa partisipasi mereka dibatasi karena mereka belum dilatih secara khusus untuk bisa berpartisipasi dalam keputusan-keputusan mengenai anggaran sekolah” (1992, hal.73).

Sejumlah distrik merencanakan pelatihan-pelatihan semacam itu meskipun tampaknya belum seperti yang diharapkan. Undang-undang Pembaharuan Sekolah Chicago memberikan bantuan untuk LSC-LSC, dan para pendukung rencana ini cukup puas bahwa “pelatihan dan bantuan pasti tersedia dalam periode satu tahun untuk dewan-dewan sekolah lokal dan staf-staf sekolah, baik dari organisasi-organisasi independen maupun dari pemerintahan lokal, dan selain itu sekolah-sekolah harus mempunyai pilihan untuk memutuskan siapa yang akan dimintai bantuan. Disamping itu, kemampuan mereka untuk memilih harus dijamin oleh kontrol mereka terhadap sumber daya-sumber daya yang diperlukan untuk membeli layanan-layanan” (Moore, 1990, hal. 23).

Penelitian yang ada sekarang tentang peran-peran guru dalam membuat keputusan bersama mengindikasikan bahwa intervensi-intervensi jangka pendek tidaklah cukukp mengingat bahwa para guru harus merubah sikap-sikap mendasar mereka terhadap peran-peran yang sesuai bagi mereka di luar ruang kelas dan harus belajar untuk berpikir secara lebih terbuka dan maju tentang sesgala kemungkinan yang bisa diraih (Cambone, Weiss, dan Wyeth, 1992).

Beberapa analis lega bahwa kurangnya keahlian yang ada pada guru untuk menjalankan urusannya di dewan-dewan ternyata tidak terlalu menjadi masalah dibanding dengan pandangan-pandangan mereka yang terbatas terkait dengan pengajaran. Elmore (1991b) mengamati bahwa “praktek-praktek yang berhubungan dengan pengajaran untuk pemahaman memerlukan pengetahuan akan pokok permasalahan dan keahlian-keahlian kependidikan yang jauh melampaui apa yang dipunyai umumnya guru sekarang ini” (hal. 11). Cohen (1990) mendokumentasikan fakta bahwa satu contoh kesulitan guru yang terjadi adalah mengajarkan sebuah kurikulum matematika yang baru. Moore (1990) menjelaskan bahwa mereka yang merencanakan perundang-undangan pembaharuan di Chicago berasumsi bahwa landasan pengetahuan guru saat ini masih “sangat sederhana” (hal. 193).

Sebagai tanggapan mengenai persoalan ini, sejumlah distrik telah memperkenalkan rencana-rencana bagi kantor-kantor distrik untuk menawarkan pelatihan dan layanan konsultasi dengan cakupan luas bagi sekolah-sekolah. Guru-guru di Edmonton dapat membeli layanan-layanan dari kantor pusat atau menyewa konsultan-konsultan independen (Hill dan Bonan, 1991, hal. 18). Berdasarkan kerja samanya dengan Sekolah-sekolah Akselerasi, Levin menganjurkan bahwa “staf-staf pegawai dari kantor pusat di berbagai wilayah layanan akan bekerja secara langsung dengan komite-komite pengarah suatu sekolah atau unit pengorganisasi tugas kerja khusus di lingkup manajemen sekolah” untuk mengidentifikasi dan mempersempit permasalahan, “membantu mempersiapkan proses penyelidikan,” dan “menyediakan layanan-layanan teknis khusus yang dibutuhkan untuk menangani kurikulum, strategi-strategi pengajaran, pengembangan staf, implementasi, dan evaluasi” (1991, hal. 21).

Yang terkandung dalam usulan-usulan tersebut adalah suatu keyakinan bahwa staf-staf kantor pusat memilki pengetahuan yang tidak dimiliki oleh guru. Kadang-kadang memang demikian tapi seringkali tidak seperti itu. Guru-guru di banyak sekolah memberikan kontribusi pemikiran yang besar dan pengalaman-pengalaman kepada upaya-upaya bersama dalam meningkatkan pengajaran di lingkup manajemen sekolah. Satu contohnya, Boles (1990) mendeskripsikan bagaimana dua orang guru SD di Brookline, Massachusetts bekerja sama dengan lulusan kedokteran dari Akademi Wheelock di dekat sekolah mereka untuk menciptakan kelas-kelas yang menampung siswa dari berbagai usia dan ditangani oleh tim pengajar; sebuah kurikulum ilmu sains yang melibatkan partisipasi aktif; penyediaan layanan-layanan pendidikan khusus di kelas; dan waktu yang fleksibel bagi staf pengajar untuk menerima tanggung jawab baru dalam penelitian, pengembangan kurikulum, dan pengawasan guru-guru yang masih berstatus murid.

Dalam kasus lain, Miller dan O’Shea (1992) melaporkan tentang sebuah SD di Gorham, Mine di mana guru-gurunya “telah terlibat dalam sebuah proses refleksi berkesinambungan selama hampir lima tahun….upaya restrukturisasi [sekolah itu] berbeda dalam hal fokus perhatiannya terhadap ‘apa yang diketahui anak-anak dan bagaimana mereka mengetahuinya’ dan dalam hal harapan-harapannya bahwa guru-guru yang menjalankan penelitian sistematis dan kolaboratif di kelas-kelas yang mereka ajar akan menemukan cara-cara baru untuk mengorganisasikan pengajaran dan untuk meningkatkan kinerja. Sekolah ini membuat keterkaitan eksplisit antara keterlibatan intelektual guru dan keterlibatan mereka dengan anak-anak didik di bawah mereka” (hal. 197). Sayangnya, kondisi-kondisi kerja yang terasing di mana mereka berada serta norma-norma pribadi yang telah berlaku lama (Little, 1990) seringkali menghambat mereka untuk berbagi pengetahuan yang mereka miliki dengan orang lain.

Beberapa distrik telah menyadari kebutuhan akan pemberdayaan pengetahuan para guru. Satu contoh kasus, distrik Miami-Dade membangun Akademi Dade untuk Pengajaran Seni yang menyediakan program sembilan-minggu untuk para partisipan yang terdiri dari 20 orang guru, “program yang direncanakan dan dilaksanakan khusus oleh guru dan untuk guru” (Fernandez, 1990, hal. 234; lihat juga Provenzo, 1989). Di Louisville, Gheens Academy, (semacam laboratorium profesi) merupakan bagian utama pembaharuan (Kohli, 1989; Kerchner, 1992). Ia melibatkan baik guru maupun pengelola sekolah dalam suatu upaya “menciptakan sekolah-sekolah unggulan, bukan hanya mengidentifikasikan dan mengajarkan praktek-praktek yang menjanjikan” (Kerchner, 1992, hal. 14). Kerchner melaporkan bahwa Akademi Gheens memberikan kesempatan-kesempatan baik secara tersentral maupun tersebar (de-sentral) untuk pengembangan staf: “Dalam beberapa inisiatif seperti manajemen partisipatif, dana-dana program hampir secara keseluruhan terdesentralisasi dan diletakkan pada lingkup-lingkup manajemen sekolah. Untuk inisiatif-inisiatif lainnya seperti inisiatif untuk merubah penilaian siswa, dana-dana dan operasional-operasional program dijalankan secara tersentral” (hal. 16).

Terdapat banyak temuan bahwa komitmen guru terhadap restrukturisasi meningkat oleh karena kesempatan-kesempatan bagi mereka untuk terus belajar tentang pokok permasalahan dan kependidikan, khususnya ketika pegnambangan staf menjadi bagian dari praktek. Guru-guru yang terlibat dalam Proyek SHAPE di Toledo berkolaborasi dengan staf pengajarar universitas dalam menciptakan materi-materi kurikulum dan melaksanakan strategi-strategi pengajaran yang daapt membantu memotivasi siswa dan mempercepat prestasi siswa (Kretovics, Farber, dan Armaline, 1991; Gallagher dan Lanier, 1992). Louis dan Smith (1991) mendokukmentasikan “pentingnya melanjutkan eksperimentasi dan pengembangan keahlian untuk keterlibatan [profesional] di antara guru-guru di 3 sekolah menengah atas dengan SES rendah dan non-selektif yang secara aktif berpartisipasi dalam pembaharuan” (hal. 21).

Meskipun masih sedikit penelitian yang megnamati tentang peran pengetahuan baru di SBM, laporan-laporan awal menunjukkan bahwa guru-guru yang terlibat dalam proses ini perlu suatu pemahaman yang kompleks tentang pengaturan sekolah dengan desentralisasi maupun tentang pembaharuan pengajaran. Namun, tidak tampak bahwa satu-satunya strategi untuk meningkatkan pengetahuan guru bersandar pada skema operasional dari-atas-ke-bawah untuk memindahkan kurikulum dan keahlian-keahlian pengajaran dari kantor pusat ke sekolah-sekolah. Pendekatan-pendekatan yang lebih menjanjikan seperti Akademi Dade untuk Pengajaran Seni dan Akademi Gheens, merupakan upaya-upaya kerja sama yang memberdayakan pengetahuan para guru, pengelola sekolah, dan ahli-ahli di luar sekolah. Mereka merupakan model-model dari pengembangan staf yang berkesinambungan di mana para guru memperkaya sistem dengan ilmu praktek yang mereka peroleh sembari memanfaatkan sumber-sumber baru pemahaman yang diberikan oleh pemerintah distrik.

Strategi-strategi untuk Mendesentralisasikan Informasi

Lawler (1991) menjelaskan bahwa informasi harus didesentralisasikan dalam organisasi-organisasi dengan keterlibatan-tinggi sehingga “masing-masing individu dan wilayah-wilayah kerja” mendapatkan apa yang mereka butuhkan “untuk mengkoordinasikan, mengelola, dan mengevaluasi kinerja mereka sendiri……Perhatian yang besar harus diberikan untuk menjamin bahwa masing-masing orang memahami keseluruhan kerja operasional dari organisasi sehingga akan membuatnya dapat memahami bagaimana kondisi urusan organisasi” (hal 199-200).

Di bidang usaha, para pegawai membutuhkan informasi tentang target-target dan kinerja perusahaan untuk dapat bekerja secara produktif. Namun di bidang pendidikan, tidak cukup jelas apakah guru harus lebih berurusan dengan informasi tentang organisasi sekolahnya atau organisasi distrik. Sebagian, hal ini mencerminkan adanya tegangan di SBM tentang apa yang harus diperbuat ketika kepentingan-kepentingan sekolah dan distrik tidak sejalan.

Di sejumlah distrik, hambatan-hambatan dalam praktek school-site (manajemen dengan lingkup sekolah) cukup keras dan kondisinya tidak begitu berbeda dari sekolah ke sekolah. Dalam kasus ini, para partisipan school-site memerlukan informasi mengenai prioritas-prioritas distrik dan megnenai kinerja siswa-siswa mereka jika disejajarkan dengan standar-standar. Meski demikian, di beberapa distrik seperti Chicago, sekolah-sekolahnya didorong untuk mengembangkan praktek-praktek rancangan mereka sendiri untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan siswanya tanpa mengacu pada tujuan-tujuan pemerintah distrik kecuali tujuan umumnya. Dalam hal ini, para partisipan school-site membutuhkan informasi-informasi yang sifatnya lebih lokal mengenai hasil-hasil pencapaian siswa.

Fakta temuan dari literatur ini menunjukkan bahwa untuk mencapai keseimbangan yang sesuai antara otonomi school-site dan tujuan-tujuan setingkat distrik—disebut Murphy (1989, hal. 810) dengan “desentralisasi terintegrasi (terpadu)”—maka sistem informasi organisasi juga harus dua-arah, dengan data-data dari sekolah-sekolah yang menginformasikan kebijakan-kebijakan tingkatan distrik dan data-data dari distrik yang menginformasikan praktek-praktek school-site. Distrik-distrik baru mulai menyadari jalan pikiran mengenai dukungan timbal balik antar sistem-sistem informasi.

Di Daerah Prince William, Virginia, tiap-tiap sekolah diarahkan menjadi “suatu entitas yang mandiri, bertanggung jawab, dan mampu mendidik di dalam parameter-parameter yang dibangun oleh dewan sekolah dan pengawas divisi, dan dalam kondisi di mana keputusan-keputusan yang ada bersifat ekonomis, efisien dan mendukung pembelajaran secara adil” (Hill dan Bonan, 1991, hal. 90). Kantor pusat di sana mengevaluasi kemajuan akademis siswa melalui “banyak indikator di mana salah satunya yang paling penting adalah skor-skor tes yang distandarkan” (hal. 92). Penilaian tersentral yang demikian ini membuat komitmen distrik terhadap sekolah-sekolah yang “mandiri” dipertanyakan.

Sebaliknya, sejumlah besar ragam informasi dikumpulkan oleh para pimpinan Edmonton dengan menggunakan”survey-survey pendapat yang canggih dan mendetail [terhadap para kepla sekolah, guru, staf, orang tua dan siswa] untuk mengevaluasi dan menilai tingkat kinerja sekolah-sekolahnya” (Hill dan Bonan, 1991, hal. 83). Kantor pusat menganalisis data-data yang mereka kumpulkan “satu demi satu untuk masing-masing sekolah dan pengelolanya untuk memperoleh indikasi-indikasi lingkup-lingkup permasalahan potensial di tiap-tiap sekolah dan dalam pemerintahan distrik secara umum” (hal. 82). Di wilayah Columbus, masing-masing sekolah telah memiliki akses siap pakai untuk memperoleh “informasi-informasi dengan 40 variabel yang meliputi kehadiran, pendaftaran untuk subjek-subjek akademis tertentu, tingkat putus sekolah, dan mobilitas….Data-data [yang dikumpulkan oleh kantor pusat ini] diklasifikasikan berdasarkan ras, jenis kelamin, dan status sosial-ekonomi.” Sekolah-sekolah di sana kemudian tinggal memanfaatkan data-data tersebut untuk mengembangkan rencana-rencana sekolah dan mengevaluasi kinerja sekolah” (hal. 79).

Seperti yang ditunjukkan dalam contoh-contoh di atas, informasi-ionformasi mengenai kerja dan hasil akhir SBM dapat digunakan baik secara formatif (sebagai suatu bentuk) maupun summatif (sebagai tinjauan keseluruhan). Jika sekolah-sekolah diharapkan sampai pada kondisi mampu memenuhi tujuan-tujuan setingkat distrik, maka sekolah-sekolah tersebut membutuhkan informasi tentang kinerja mereka yang kemudian diperbandingkan dengan tujuan-tujuan dari pihak distrik. Namun jika ternyata sekolah-sekolah yang ada hanya memiliki kemampuan yang khusus dalam hal siswa-siswa mereka dan para orang tua, seperti halnya yang terjadi di Central Park East School di New York City (Almore, 1991a), maka mereka memerlukan informasi mengenai seberapa baik mereka dapat memenuhi kebutuhan klien-klien mereka. Jika SBM dimaksudkan untuk meningkatkan persaingan di antara sekolah-sekolah, seperti pada sebuah rencana pilihan berdasarkan kondisi pasar, maka para partisipan dalam lingkup sekolah harus memiliki informasi tentang kinerja mereka dibandingkan kinerja sekolah-sekolah lainnya.

McKenzie (1990) mengamati bahwa “pengambilan keputusan di tingkat lokal cenderung terbantu ketika sekolah-sekolah di lingkup tersebut mampu meninjau operasional-operasional mereka sendiri dari perpektif yang lebih luas yang diperoleh dari perbandingan data kondisi operasional sekolah-sekolah yang ada” (hal. 184). Lebih lanjut lagi McKenzie berpendapat bahwa “tantangannya adalah bagaimana melengkapi sekolah-sekolah dengan motivasi-motivasi dan sarana-sarana analitis untuk memanfaatkan informasi-informasi yang telah tersedia dengan cara yang lebih sistematis dan terfokus” (hal. 189). Sejalan dengan McKenzie, Levin (1991) menegaskan bahwa informasi-informasi memang perlu diberikan kepada sekolah-sekolah “untuk meningkatkan kapasitas pengambilan keputusan mereka.” Ia membayangkan sebuah sistem yang tersentral untuk keperluan itu: “Pada tataran luasnya, jenis layanan ini akan menjadi tanggung jawab distrik sekolah, mengingat bahwa kapabilitas yang dimiliki informasi seperti itu mendapat manfaat dari sentralisasi dan penghematan-penghematan proporsional dari peningkatan produksi” (hal. 15).

Studi-studi kasus menunjukkan bahwa, meskipun sebagian besar distrik dapat menyediakan data-data begi sekolah-sekolah dari tes-tes standarisasi, distrik-distrik tersebut saat ini baru mulai memberi informasi tambahan yang diperlukan bagi sekolah-sekolah untuk mengembangkan rencana-rencana berbasis sekolah dan untuk membantu kemajuannya. Phillips, Kerchner, King, dan Koppich (1992) melaporkan bahwa di Miami-Dade, sekolah-sekolahnya sekarang memiliki “akses on-line untuk melihat alokasi-alokasi (dana) terbaru dan membuat perubahan-perubahan. Para guru dapat melihat tampilan keuntungan-keuntungan bonus bersebelahan dengan masing-masing posisi jabatan yang bergaji serta laporan terbaru dari total dana-dana yang belum dialokasikan” (hal. 21). Kerchner melaporkan bahwa sebuah sistem yang dikomputerisasikan di Louisville “di mana sekolah-sekolah melaporkan kehadiran dan berkomunikasi dengan kantor pusat, memiliki pusat data dari kemungkinan-kemungkinan bantuan yang terbuka untuk ajuan-ajuan (pendanaan) dari guru-guru dan sekolah-sekolah, bersama dengan nama-nama sumber distrik untuk membantu menulis dan memproses aplikasi/surat ajuan” (1992, hal.17). Contoh–contoh tersebut termasuk jarang dalam laporan-laporan kasus, namun dapat menunjukkan manfaat apa yang bisa didapat merek-mereka yang terlibat daalam operasional sekolah jika mereka memiliki akses lebih besar ke informasi-informasi dengan lingkup distrik.

Penting untuk diperhatikan bahwa sistem informasi dari distrik-sekolah yang terdesentralisasi juga harus mencakukp data tentang target-target/tujuan-tujuan gabungan organisasi tersebut (distrik dan sekolah) yang dibuat oleh mereka yang terlibat dalam operasional sekolah. Misalnya, banyak distrik meminta sekolah-sekolahnya uuntuk menyiapkan rencana berbasis sekolah. Laporan-laporan terakhir menunjukkan bahwa para pengelola biasanya meninjau rencana-rencana itu untuk memonitor kesesuaiannya dengan target-target distrik, bukan untuk memberitahukan pada sistem tentang praktek-praktek yang menjanjikan yang muncul dari lingkup-lingkup [manajemen] lokal sekolah.

Informasi-informasis tentang kinerja siswa dalam tes-tes yang distandardkan dilapokan sebagian besar oleh kantor-kantor pusat sebagai ukuran/penilaian pertanggung jawaban. Seorang pengawas, Richard Wallace dari Pittsburgh sering menggunakan tes-tes untuk mmepengaruhi praktek-peaktek mengajar karena “yang dikeluarkan dalam tes itu yang diajarkan” (Kerchner, 1992, hal. 7). Guru-guru sering memandang penekanan terhadap hasil-hasil tes ini secara kritis, sebagian karena hal tersebut berarti tidak menghargai informasi yang lebih komplkes yang mereka kumpulkan sehari-hari tentang kinerja siswa mereka. Namun demikian pengenalan penilaian portfolio sistematis di distrik-distrik seperti Pittsburgh, San Diego, dan Rochester dapat membawa keseimbangan baru ke dalam sistem yang selama ini berbirokrasi dari atas-ke-bawah sementara tinjauan terhadap hasil kerja para siswa bergerak dari ruang kelas ke sekolah dan pada akhirnya ke distrik. Para petugas berwenang di distrik perlu mengandalkan para guru untuk memperoleh per\nilaian-penilaian yang lebih kompleks dan bermakna dari mereka mengenai kurikulum, kependidikan, dan kinerja siswa. Jika dilaksanakan dengan seirus, sistem-sistem penilaian portfolio akan mengubah jalur informasi secara mendasar mengenai kinerja siswa dan tingkat keberhasilan kurikulum.

Strategi-strategi untuk Mendesentralisasikan Penghargaan/Imbalan

Menerjemahkan prinsip-prinsip Lawler tentang manajemen dengan keterlibatan tinggi ke dalam pendidikan umum menjadi sangat sulit jika menyangkut penghargaan/imbalan. Di sektor swasta, bisa dipahami bahwa kinerja yang tinggi akan mendatangkan profit yang lebih besar, namun pandangan dalam pendidikan umum jarang naik ketika ada suatu keberhasilan. Sekolah-sekolah yang menunjukkan kemajuan bagus dalam setahun bisa menghadapi potongan anggaran pada tahun berikutnya. Dalam beberapa kasus, ini merupakan kebetulan; di kasus-kasus lainnya, potongan anggaran tersebut merupakan hukuman terhadap kreatifitas dan keberhasilan, seperti di SD di Seattle di mana penghilangan program penarikan dana mengerah pada pengurangan staf (Moody, 1988). Lebih jauh lagi, upaya-upaya memperkenalkan imbalan-imbalan berbasis kinerja bagi para guru dan sekolah-sekolah terhalang oleh sistem-sistem penilaian yang tidak memadai yang gagal menyesuaikan dengan pola-pola perkembangan siswa yang tidak merata dan mobilitas siswa yang tinggi. Sebuah prinsip dasar dari sistem-sistem penhargaan ekstrinsik—bahwa pegawai melihat hubungan anatara upay\h adan kinerja—masih belum dipenuhi dalam bidang pendidikan.

Sedikit sekali distrik-distrik yang menerapkan SBM telah mendesentralisasikan imbalan finansial. Guru-guru masih saja dibayar dengan skla gaji yang distandarkan dan pemerintahan-pemerintahan distrik masih terus mengelokasikan dana-dana tersebut berdasarkan kebutuhan, seperti di Columbus. Meski para pembuat kebijakan sering menyukai ggasan tentang pemberian imbalan terhadap sekolah-sekolah yang berprestasi, keterbatasan-keterbatasan anggaran akan memaksa mereka mengurangi anggaran untuk sekolah-sekolah yangkurang berprestasi—ini merupakan sebuah pendekatan pengembangan sekolah yang tidak dapat dipertahankan. Meski rencana-rencana pemberian imbalan yang kompetitif untuk prestasi bertahan di beberapa tempat, rencana-rencana tersebut cenderung tidak banyak berbeda di antara guru-guru dan seklah-seklah. Contohnya, para guru di wilayah Granville, Carolina Utara, dapat memenangkan bonus gaji 4 persen penuh untuk bonus per individu. Selain itu, 10 seklah dari 12 sekolah yang ada di distrik ini memperoleh 2 persen dari bonus yang untuk satu sekolah (bukan per individu) tahun lalu” (Gursky, 1992, hal. 16).

Sejumlah distrik terlibat secara aktif dalam desentralisasi manajemen sekolah terus mengembangkan tangga karis untuk tingkatan distrik dan sistem-sistem penghargaan rekan-sejawat. Ini merupakan rencana yang sejalan dengan rekomendasi Odden dan Conley (1992) bahwa sistem-sistem imbalan seharusnya didasarkan pada keahlian. Contohnya, baik pemerintahan distrik Cincinnati maupun maupun Rochester mengidentifikasi guru-guru penting yang menerima tanggung jawab khusus dan mendapat gaji ekstra, meskipun tampak bahwa ini bukan sebuah upaya yang berbasis sekolah/ lingkup tingkatan sekolah (King, 1993, Koppich, 1992).

Para guru yang mencapai level lanjut pada program Tangga Karir di Toledo memenuhi syarat untuk mendapatkan tanggung jawab ekstra dengan gaji yang lebih tinggi dan bisa memperoleh pembiayaan untuk proyek-proyek yang mencerminkan minat dan kompetensi-kompetensi mereka, dan juga kebutuhan-kebutuhan distrik (Gallagher dan Lanier, 1992). Greece, New York telah mengembangkan “sebuah sistem poin-poin untuk menunjukkan nilai relatif aktivitas-aktivitas pengembangan profesi yang disponsori distrik [termasuk partisipasi dalam komite-komite setingkat distrik]. Poin-poin tersebut kemudian diinterpretasikan menjadi kompensasi ekstra dari berbagai jenis” (hal. 20). Sekali lagi, ini lebih mengarah ke rencana setingkat distrik dibanding rencana tingkat sekolah. Sejumlah kecil distrik telah memperkenalkan insentif-insentif bagi sekolah-sekolah untuk memperoleh penghematan-penghematan yang direalisasikan dengan menggunakan energi secara lebih efisien atau mengurangi jumlah guru-guru pengganti yang dipekerjakan, namun masih sedikit bukti yang menunjukkan bahwa distrik-distrik yang teelibat dalam SBM bergerak ke arah imbalan-imbalan berbasis sekolah untuk para guru, meski para pembaharu menganjurkan rencana-rencana tersebut.

Jelas bahwa penelitian tentang kerja guru menunjukkan bahwa sistem penghargaan yang efektif harus mencakup kesempatan-kesempatan untuk memperoleh imbalan intrinsik maupun ekstrinsik. Ada temuan penting bahwa meski para guru memperhatikan gaji, mereka lebih termotivasi dalam pekerjaan mereka ketika mereka berhasil menangani siswa-siswanya atau menikmati kerja sama dengan rekan-rekan sekerja (Lortie, 1979; Johnson, 1990).

Firestone mempelajari dua sistem penghargaan—yaitu, imbalan jasa dan pengembangan tanggung jawab kerja. Guru-guru dalam kedua program tersebut mengatakan bahwa pembaharuan “telah mengubah cara mengajar mereka dan juga perasaan mereka terhadap pekerjaan mereka.” Di distrik yang menerapkan imbalan jasa, ”antusiasme guru untuk mengajar turun, dan pengajarannya distandarkan,” sementara di distrik yang memberikan pengembangan tanggung jawab kerja, “guru-gurunya menjadi meningkat antusiasmenya terhadap pekerjaan mereka, dan pengajarannya menjadi lebih beragam” (Firestone, 1991, hal. 274). Firestone menemukan bahwa pengembangan tanggung jawab kerja “menciptakan tiga kondisi yang meningkatkan imbalan-imbalan intrinsik, yaitu: lebih banyak waktu untuk persiapan, kurikulum yang lebih bagus, dan peningkatan pelatihan” (hal. 277). Imbalan-imbalan intrinsik tersebut dicapai di lingkup sekolah, bukan di kantor pusat. Jika sebuah distrik-sekolah ingin mengembangkan sebuah sistem imbalan dengna insentif-insentif yang sebenarnya bagi para guru, ia harus memunculkan kesempatan-kesempatan bagi guru untuk berhasil di sekolah-sekolah mereka.

Kesimpulan

Meskipun kebanyakan rencana-rencana SBM dokus terhadap wewenang desentralisasi, elemen-elemen lain yang diidentifikasikan oleh Lawler—informasi, pengetahuan dan imbalan—merupakan komponen-komponen penting dari semua rencana untuk melibatkan guru dalam pembaharuan sekolah. Selain itu, meski parapembaharu telah mengkonseptualisasikan sebagian besar dari program-program SBM sebagai peralihan wewenang dari-atas-ke-bawah dalam sistem, kami melihat perbedaan, yaitu tumbuhnya hubungan yang lebih menjanjikan antara sekolah-sekolah dan pemerintah distrik. Hubungan ini merupakan hubungan dua-arah dengan timbal balik pengaruh yang mencapai keseimbangan yang memungkinkan antara otonomi dan peraturan—satu hal yang meningkatkan penemuan dan masyarakat pada level sekolah, sekaligus menjamin kesetaraan dan keberhasilan pada level distrik.

Masih belum ada model-model yang pas untuk sistem-sistem tersebut, meski banyak distrik yang mulai menerapkannya dan membangun strategi-strategi dalam perjalanannya. Hubungan dua arah ini memerlukan pengaturan-pengaturan yang jauh lebih kompleks untuk menyatukan upaya-upaya dari guru, kepala sekolah, dan para pengelola di tingkatan distrik dibanding birokrasi konvensional. Shedd dan Bacharach mengamati bahwa “masalah-masalah ygn sekarang menimpa sistem-sistem pendidikan umum di Amerika membutuhkan kebijakan dan kendali lebih, keleluasaan yang lebih besar dan arahan, kesempatan lebih besar untuk penilaian profesional dan lebih banyak cara untuk menjamin pertanggung jawaban” (1991, hal.5).

Orang-orang yang sudah lama terbiasa dengan peran-peran kecil dan tanggung jawab yang terlalu sederhana harus mengembangkan bidang-bidang mereka dan berhadapan dengan tingkat kesulitan yang lebih besar. Transisi seperti ini akan perlu waktu, uang, tekad, kreatifitas, dan kemauan baik. Jika hal-hal tersebut terpenuhi, SBM akan bermanfaat untuk melibatkan para guru dalam tantangan pembaharuan sekolah. Namun jika tidak cukup tersedia, maka para pihak berwenang di tingkat pusat akan mengambil kendali lagi, sementara guru-guru akan kembali ke ruang-ruang kelas mereka lagi dan manajemen berbasis sekolah akan dianggap sebagai program gagal.

ARTIKEL DALAM SATU LABEL